กรีนแลนด์บนสมรภูมิมหาอำนาจ สหรัฐขยับเกมความมั่นคงอาร์กติก

ข้อตกลงที่ตีความต่างกัน

ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ผู้นำสหรัฐ ประกาศว่า สหรัฐ เดนมาร์ก และกรีนแลนด์ บรรลุข้อตกลงด้านความมั่นคง ซึ่งจะทำให้รัฐบาลวอชิงตันมี “อำนาจควบคุมถาวร” เหนือความมั่นคงและความต้องการด้านอื่น ๆ ของกรีนแลนด์

ถ้อยคำดังกล่าวสร้างภาพว่าข้อตกลงเป็นการขยายบทบาทของสหรัฐอย่างมาก แต่ในเวลาไล่เลี่ยกัน นายกรัฐมนตรีเมตเต เฟรเดอริกเซน ผู้นำเดนมาร์ก และนายเยนส์-เฟรเดอริก นีลเซน นายกรัฐมนตรีกรีนแลนด์ เน้นย้ำว่า ข้อตกลงฉบับนี้รับรองอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดนของราชอาณาจักรเดนมาร์ก รวมถึงสิทธิในการกำหนดอนาคตของชาวกรีนแลนด์

ความแตกต่างของคำอธิบายจากทั้งสองฝ่ายจึงเป็นประเด็นสำคัญในการทำความเข้าใจข้อตกลง เพราะจนถึงขณะนี้ ตัวบทฉบับสมบูรณ์ยังไม่ได้เผยแพร่ต่อสาธารณชน และยังต้องผ่านกระบวนการให้สัตยาบันของทั้งสองฝ่าย

ข้อมูลที่มีการเปิดเผยระบุว่า ข้อตกลงจะขยายกรอบความร่วมมือด้านความมั่นคงและการทหารของสหรัฐในกรีนแลนด์ หรัฐสามารถติดตั้งระบบป้องกันภัยทางอากาศ “โกลเดนโดม” เพื่อสกัดกั้นขีปนาวุธ และกลับมาเปิดฐานทัพสองแห่งที่เคยปิดไป นอกเหนือจากฐานทัพอวกาศพิทุฟฟิกที่มีอยู่เดิม

ขณะเดียวกัน ยังมีการกำหนดข้อจำกัดต่อประเทศคู่แข่ง โดยเฉพาะการจัดตั้งฐานทัพหรือการมีกำลังทหารในกรีนแลนด์ รวมถึงการลงทุนในภาคส่วนที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์โดยไม่ได้รับอนุมัติจากสหรัฐ

ทรัมป์ยืนกรานว่า ประเทศคู่แข่งของสหรัฐจะไม่สามารถมีฐานทัพหรือกำลังทหารในกรีนแลนด์ รวมถึงไม่สามารถลงทุนในภาคส่วนที่มีความอ่อนไหวได้ หากไม่ได้รับความเห็นชอบเป็นลายลักษณ์อักษรจากรัฐบาลวอชิงตัน

ขณะเดียวกัน รัฐบาลเดนมาร์กยืนยันว่า ข้อตกลงไม่ได้เปลี่ยนแปลงสถานะทางอธิปไตยของกรีนแลนด์ ซึ่งยังคงเป็นดินแดนปกครองตนเองภายใต้ราชอาณาจักรเดนมาร์ก และยังรับรองสิทธิของชาวกรีนแลนด์ในการกำหนดอนาคตของตนเอง

อีกประเด็นสำคัญคือ สิทธิด้านความมั่นคงของสหรัฐจะมีลักษณะต่อเนื่อง แม้ในอนาคตกรีนแลนด์จะเปลี่ยนสถานะทางการเมือง โดยประเด็นนี้ทำให้ข้อตกลงมีนัยสำคัญมากกว่าการขยายความร่วมมือทางทหารตามกรอบเดิม

ประเด็นหนึ่งที่มีการตั้งคำถามคือ สหรัฐได้รับสิทธิใหม่จากข้อตกลงนี้มากเพียงใด เพราะเดิมทีรัฐบาลวอชิงตันกับรัฐบาลโคเปนเฮเกนมีกรอบความร่วมมือด้านการป้องกันกรีนแลนด์อยู่แล้ว

สหรัฐได้อะไรเพิ่มจากกรอบเดิม

สนธิสัญญาป้องกันกรีนแลนด์ ฉบับปี 2494 เปิดทางให้สหรัฐมีสิทธิด้านการบินผ่านและการใช้พื้นที่เพื่อกิจการทางทหารอย่างกว้างขวาง ขณะที่ปัจจุบันสหรัฐมีฐานทัพอวกาศพิทุฟฟิกเป็นฐานทัพหลักเพียงแห่งเดียวบนเกาะ

ดังนั้น ในมุมหนึ่ง การเพิ่มสิทธิการเข้าถึงพื้นที่และการขยายกำลังทหารสามารถมองได้ว่าเป็นการต่อยอดจากกรอบเดิม มากกว่าการสร้างความสัมพันธ์ทางทหารขึ้นใหม่ทั้งหมด ขณะที่สิ่งที่มีนัยสำคัญกว่าอาจอยู่ที่ข้อจำกัดต่อการมีบทบาทของประเทศนอกนาโต และกลไกคัดกรองการลงทุนในภาคส่วนสำคัญ

นอกจากนี้ สหรัฐมีแผนเปิดใช้งานฐานทัพแห่งเดิม คือฐานนาร์ซาร์ซัวก์ ทางตอนใต้ของกรีนแลนด์อีกครั้ง และจัดตั้งฐานปฏิบัติการแห่งใหม่ ที่เมสเตอร์สวิก ซึ่งตั้งอยู่ทางชายฝั่งตะวันออก ขณะที่รัฐบาลเดนมาร์กย้ำด้วยว่า ความมั่นคงในภูมิภาคอาร์กติกจะอยู่ภายใต้กรอบขององค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ หรือนาโต มากกว่าจะเป็นความรับผิดชอบของสหรัฐและเดนมาร์กเพียงสองประเทศ

ข้อตกลงครั้งนี้เกิดขึ้นหลังความตึงเครียดระหว่างรัฐบาลทรัมป์กับเดนมาร์กเกี่ยวกับสถานะของกรีนแลนด์ดำเนินมาหลายเดือน

ก่อนหน้านี้ ทรัมป์เคยแสดงความสนใจให้สหรัฐเข้าควบคุมกรีนแลนด์ โดยให้เหตุผลด้านความมั่นคงแห่งชาติและความสำคัญทางยุทธศาสตร์ของเกาะในมหาสมุทรอาร์กติก ขณะที่รัฐบาลเดนมาร์กและผู้นำกรีนแลนด์ยืนยันมาตลอดว่า อนาคตของกรีนแลนด์ต้องตัดสินโดยชาวกรีนแลนด์เอง

ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว การเจรจาครั้งล่าสุดจึงสามารถมองได้ว่าเป็นความพยายามลดความตึงเครียดระหว่างพันธมิตรองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ ( นาโต ) โดยสหรัฐได้รับกรอบความมั่นคงที่เปิดทางให้เพิ่มบทบาททางทหาร ขณะที่เดนมาร์กได้รับคำรับรองเกี่ยวกับอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดน

นายมาร์โก รูบิโอ รมว.การต่างประเทศสหรัฐ ระบุว่า ข้อตกลงมีเป้าหมายป้องกันไม่ให้ประเทศนอกนาโตเข้ามามีบทบาทด้านความมั่นคงในกรีนแลนด์ ขณะที่ฝ่ายเดนมาร์กมองว่ากรอบความร่วมมือใหม่จะช่วยเสริมความมั่นคงในภูมิภาคอาร์กติก

อย่างไรก็ตาม การที่ข้อตกลงเกิดขึ้นหลังแรงกดดันทางการเมืองจากวอชิงตัน ทำให้ประเด็นเรื่องความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ด้านความมั่นคงกับหลักอธิปไตยยังคงเป็นเรื่องที่ต้องติดตาม

กรีนแลนด์ ตัวแปรสำคัญของข้อตกลง

กรีนแลนด์เป็นดินแดนที่มีประชากรไม่ถึง 60,000 คน และมีรัฐบาลปกครองตนเองของ แม้กิจการด้านกลาโหมและนโยบายต่างประเทศส่วนใหญ่ยังอยู่ภายใต้ราชอาณาจักรเดนมาร์ก

การเมืองภายในกรีนแลนด์จึงเป็นตัวแปรสำคัญต่ออนาคตของข้อตกลง เพราะแม้พรรคการเมืองส่วนใหญ่สนับสนุนเป้าหมายการเป็นเอกราชจากเดนมาร์ก แต่มีความเห็นแตกต่างกันเกี่ยวกับช่วงเวลาและแนวทางที่จะนำไปสู่เอกราช

นายเยนส์-เฟรเดอริก นีลเซน นายกรัฐมนตรีกรีนแลนด์ ซึ่งเป็นผู้นำพรรคเดโมคราตีต ได้แสดงจุดยืนสนับสนุนการรักษาความสัมพันธ์กับทั้งเดนมาร์กและสหรัฐ ขณะเดียวกัน นีลเซนยืนยันว่ากรีนแลนด์ควรมีบทบาทในการกำหนดอนาคตของตนเอง

การเลือกตั้งเมื่อปี 2568 ทำให้พรรคเดโมคราตีตได้คะแนนสูงสุด ขณะที่พรรคนาเลรักซึ่งสนับสนุนเอกราชในแนวทางที่รวดเร็วขึ้นได้คะแนนเป็นอันดับสอง และกลายเป็นฝ่ายค้านสำคัญในสภากรีนแลนด์

ความแตกต่างดังกล่าวทำให้ประเด็นข้อตกลงกับสหรัฐไม่ได้แบ่งฝ่ายอย่างง่าย ๆ ระหว่าง “สนับสนุนสหรัฐ” กับ “ต่อต้านสหรัฐ” แต่เกี่ยวข้องกับคำถามที่ลึกกว่านั้นว่า กรีนแลนด์ควรสร้างความสัมพันธ์กับมหาอำนาจภายนอกอย่างไร และความสัมพันธ์ดังกล่าวควรอยู่บนเงื่อนไขใด

แม้บางฝ่ายในกรีนแลนด์มองว่าสหรัฐอาจเป็นแหล่งลงทุนและเป็นอีกทางเลือกหนึ่งนอกเหนือจากการพึ่งพาเดนมาร์ก แต่พรรคการเมืองหลักทั้งห้าแห่งยังคงเคยแสดงจุดยืนร่วมกันว่า ไม่ต้องการให้กรีนแลนด์กลายเป็นส่วนหนึ่งของสหรัฐ และต้องการรักษาความสัมพันธ์ที่ดีกับวอชิงตันควบคู่กันไป

ผลสำรวจความคิดเห็นที่เผยแพร่ก่อนหน้านี้ยังสะท้อนว่า ชาวกรีนแลนด์ส่วนใหญ่ไม่สนับสนุนการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสหรัฐ ขณะที่ประเด็นเอกราชจากเดนมาร์กได้รับการสนับสนุนในวงกว้างกว่า

รัฐสภาคือด่านสำคัญ

ข้อตกลงฉบับนี้ยังไม่ได้ถือว่าเสร็จสมบูรณ์เพียงเพราะผู้นำทั้งสามฝ่ายประกาศเห็นพ้อง โดยจำเป็นต้องเข้าสู่กระบวนการทางกฎหมายและการเมืองของเดนมาร์กและกรีนแลนด์

สำหรับเดนมาร์ก ประเด็นสำคัญคือการทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยอมรับว่าข้อตกลงสามารถเพิ่มความมั่นคงในอาร์กติก โดยไม่กระทบต่ออธิปไตยของราชอาณาจักร

ส่วนสถานการณ์ของกรีนแลนด์มีความละเอียดอ่อนมากกว่า เพราะข้อตกลงเกี่ยวข้องโดยตรงกับพื้นที่ ความมั่นคง และความสัมพันธ์ระหว่างกรีนแลนด์กับมหาอำนาจภายนอก

คำว่า “การควบคุมถาวร” ที่ทรัมป์ใช้จึงมีแนวโน้มจะเป็นหนึ่งในประเด็นที่ถูกจับตามองมากที่สุด หากตัวบทอย่างเป็นทางการใช้ถ้อยคำแตกต่างจากคำอธิบายของประธานาธิบดีสหรัฐ ก็อาจนำไปสู่การถกเถียงเรื่องขอบเขตอำนาจและการตีความในอนาคต

แร่สำคัญกับการแข่งขันของมหาอำนาจ

นอกจากมิติทางทหารแล้ว ทรัพยากรธรรมชาติของกรีนแลนด์ยังเป็นอีกปัจจัยที่ทำให้เกาะแห่งนี้มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์เพิ่มขึ้น

กรีนแลนด์มีแหล่งแร่สำคัญและแร่หายากหลายชนิด ซึ่งเป็นวัตถุดิบสำหรับอุตสาหกรรมเทคโนโลยี พลังงานสะอาด และอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ การแข่งขันด้านห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญระหว่างสหรัฐกับจีนจึงทำให้ทรัพยากรของกรีนแลนด์ได้รับความสนใจเพิ่มขึ้น

ภายใต้ข้อตกลงฉบับใหม่ การจำกัดการลงทุนของประเทศที่ไม่ใช่พันธมิตรในภาคส่วนที่มีความอ่อนไหวจึงมีความหมายมากกว่าการควบคุมด้านความมั่นคงเพียงอย่างเดียว เพราะเกี่ยวข้องกับทิศทางการลงทุนและการพัฒนาเศรษฐกิจของกรีนแลนด์ในระยะยาว

สำหรับกรีนแลนด์ การดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศอาจช่วยสร้างฐานเศรษฐกิจที่แข็งแรงขึ้นและลดการพึ่งพาเงินอุดหนุนจากเดนมาร์ก แต่ในอีกด้านหนึ่ง การกำหนดให้สหรัฐมีบทบาทในการคัดกรองการลงทุนอาจกลายเป็นประเด็นถกเถียงเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจในการบริหารทรัพยากรของกรีนแลนด์เอง

จับตารายละเอียดหลังลงนาม

ประเด็นแรกคือ ตัวบทข้อตกลงฉบับเต็ม โดยเฉพาะคำว่า “ถาวร” ว่าหมายถึงไม่มีวันสิ้นสุด หรือมีเงื่อนไขในการทบทวนและยกเลิก

ประเด็นที่สองคือ ขอบเขตของคำว่า “ภาคส่วนที่มีความอ่อนไหว” และกลไกการคัดกรองการลงทุน ว่าใครเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจ และรัฐบาลกรีนแลนด์มีสิทธิทบทวนหรือคัดค้านมากน้อยเพียงใด

ประเด็นที่สามคือ ขนาดของการเพิ่มกำลังทหารสหรัฐ เพราะการเปิดฐานทัพหรือโครงสร้างพื้นฐานใหม่ในกรีนแลนด์ย่อมต้องใช้ทั้งงบประมาณ เวลา และทรัพยากรจำนวนมาก รายละเอียดการจัดสรรงบประมาณจึงจะช่วยให้เห็นว่าข้อตกลงนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางทหารในระดับใด

ประเด็นสุดท้าย คือการเมืองภายในกรีนแลนด์ เพราะแม้รัฐบาลปัจจุบันจะสนับสนุนการเจรจา แต่การเลือกตั้งในอนาคตอาจเปลี่ยนทิศทางนโยบายได้ โดยเฉพาะหากข้อตกลงถูกมองว่าจำกัดอำนาจในการกำหนดอนาคตของกรีนแลนด์

ท้ายที่สุด ข้อตกลงสหรัฐ–เดนมาร์ก–กรีนแลนด์จึงยังไม่ใช่การเปลี่ยนสถานะของกรีนแลนด์ และไม่ได้หมายความว่าสหรัฐเข้าครอบครองเกาะแห่งนี้ อธิปไตยยังคงอยู่กับเดนมาร์ก และกรีนแลนด์ยังคงมีสิทธิในการกำหนดอนาคตของตนเองตามกรอบที่มีอยู่

สิ่งที่เปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญคือกรอบความมั่นคงของเกาะ ซึ่งเปิดทางให้สหรัฐมีบทบาททางทหารมากขึ้น พร้อมกับจำกัดพื้นที่สำหรับประเทศคู่แข่งทั้งด้านความมั่นคงและการลงทุน ขณะที่เดนมาร์กและกรีนแลนด์ยังพยายามรักษาหลักอธิปไตยและสิทธิในการกำหนดอนาคตของตนเอง

ความสำคัญของข้อตกลงนี้อาจไม่ได้อยู่ที่ว่าใครเป็นฝ่าย “ชนะ” หรือ “แพ้” แต่อยู่ที่ว่าแต่ละฝ่ายสามารถรักษาผลประโยชน์ของตนไว้ได้มากเพียงใดภายใต้กรอบเดียวกัน และที่สำคัญที่สุดคือ ตัวบทสุดท้ายจะกำหนดเส้นแบ่งระหว่างบทบาทด้านความมั่นคงของสหรัฐกับอำนาจตัดสินใจของกรีนแลนด์ไว้อย่างไร

เพราะในท้ายที่สุด เมื่อนโยบายถูกนำไปปฏิบัติจริง คำถามสำคัญจะไม่ใช่เพียงว่าสหรัฐ เดนมาร์ก หรือกรีนแลนด์ อธิบายข้อตกลงอย่างไร แต่คือ ใครมีอำนาจตัดสินใจในสถานการณ์ที่ผลประโยชน์ของทั้งสามฝ่ายไม่สอดคล้องกัน และกลไกใดจะเป็นผู้ชี้ขาดความขัดแย้งนั้น.

ภัทราพร ไพบูลย์ศิลป

เครดิตภาพ : REUTERS